LA PROMOCIÓN DE LAS PYMES EN EL PERÚ Por: Fernando Villarán
(Ingeniero Industrial y Magíster en economía, ex ministro de Trabajo y actualmente presidente de SASE Consultores).
(Prólogo al libro CREACIÓN Y GESTIÓN DE PYMES)
En el Perú los sucesivos gobiernos se han demorado mucho en apoyar en forma decidida y masiva a las pequeñas empresas. Mientras que en el resto del mundo ellas formaban parte de los principales motores del crecimiento económico y la inclusión social, en nuestro país, hasta muy entrado el siglo veinte seguía siendo el patito feo de la política gubernamental.
Durante el gobierno del general Velasco Alvarado el concepto y la promoción de la pequeña empresa no existía. La ley general de Industrias (18350) dada en 1970 no menciona la palabra pequeña empresa (tampoco menciona la palabra exportaciones) pues prevalecía la idea que sólo las grandes empresas, principalmente estatales y también privadas, eran las que valía la pena apoyar y promover, y que serían ellas las que desarrollarían al país creando riqueza y generando empleo. Era una concepción que se basaba en las teorías de las “economías de escala” y el modelo fordista-taylorista de organización industrial. El asesor principal del Ministerio de Industrias (MICTI) de ese momento, Virgilio Roel, decía que “con 12 grandes proyectos industriales hacíamos la revolución industrial en el país”. En esa ley sí se menciona y recibe tratamiento la artesanía, que era el único que representaba a este sector y que reforzaba la idea que se trataba de actividades tradicionales, poco dinámicas que se apoyaban por razones principalmente sociales.
En realidad la promoción a la pequeña empresa (que incluye a la micro) comienza formalmente en el Perú en la década del 80, con los gobiernos democráticos de Fernando Belaúnde y Alan García. Ambos ponen el tema en la agenda, y si bien todavía no se convierte en prioridad sí empiezan a trazarse políticas, orientarse instituciones y destinar algunos recursos. Es destacable el interés demostrado por el Presidente Belaúnde por las propuestas de E.F. Schumacher, autor de “Lo pequeño es hermoso”, que logró contagiar a miembros de su partido (Acción Popular) y del gobierno. Por el lado del Estado, en esa década se crea la División de Pequeña Empresa y Artesanía en el Banco Industrial del Perú (banco estatal de fomento), y se inicia la primera Caja Municipal en Piura (1982), y por el lado del sector privado, se realizan las primeras investigaciones sobre el sector, mezcladas con el recientemente descubierto fenómeno de la informalidad (En las que destacan las de Hernando De Soto del ILD, José Lanz de la UP, Jorge Vélez de Edaprospo, Daniel Carbonetto y Eliana Chávez del CEDEP , Norma Adams del IEP, F. Villarán de la Fundación Ebert, entre otras), creando el primer programa privado de crédito al sector con Acción Comunitaria (1982), que sería la primera de muchas ONGs dedicadas a la promoción del sector. Durante el gobierno del APRA se crea el IDESI (Instituto de Desarrollo del Sector Informal) con fuerte apoyo de la OIT y del Estado, COFIDE empieza a financiar y asistir al sector, y al final del mismo se da una ley de promoción al sector que intenta organizar las políticas de promoción e instituciones existentes.
En los 90s, con el gobierno de Fujimori se instala la ambigüedad: por un lado lleva como vicepresidente de la República a Máximo San Román, dirigente máximo de la Federación Nacional de la Pequeña Industria (FENAPI), y por otro lado, aplica una política económica neoliberal relativamente ortodoxa que no incluye políticas sectoriales y no reconoce ventajas en la pequeña empresa. Como parte de las reformas estructurales aplicadas en esa época se fortalece el MEF y se debilitan todos los otros ministerios e instituciones sectoriale
s. De todas formas, la pequeña empresa no desaparece del discurso oficial, se mantienen los programas de los 80s, en 1994 se crea el Programa de la Pequeña y Micro Empresa – PPME en el Ministerio de Industria (MITINCI) para liderar el apoyo al sector, y finalmente en 1997 se crea PROMPYME (La Comisión para Promoción de la Pequeña y Micro Empresa) que es de lejos, y hasta hoy, la principal entidad estatal de apoyo al sector. Como se mantenía en la agenda del gobierno y se mencionaba en los discursos oficiales (y siendo un gobierno autoritario en donde los funcionarios quieren quedar bien con el Presidente) casi todos los ministerios e instituciones públicas crearon sus propios programas y proyectos de apoyo al sector; de manera tal que a fines de los 90s existían 22 programas estatales de apoyo a la pequeña empresa, asentados en 9 sectores diferentes (Ver Promoción Estatal a la PYMEs en el Perú, de F Villarán y S. Chíncaro, editado por Swissontact en 1998 en Lima.) sin ninguna coordinación entre sí y sin ningún liderazgo público. Esto significaba, por supuesto, un gran desperdicio de recursos.
Por el lado del sector privado, se crea el COPEME: Consorcio de Instituciones Privadas de Promoción a las Micro y Pequeñas Empresas, que empieza con 12 instituciones y rápidamente alcanza las 55. En este período se promulga la nueva ley de bancos que incluye a las Cajas Municipales y Rurales y crea una nueva modalidad, las EDPYMEs, Entidades de Desarrollo de las Pequeñas y Micro Empresas, para facilitar la “graduación” de las ONGs financieras. También se aprueba, por parte del BID, el primer crédito MicroGlobal a COFIDE, dando lugar al “sistema de microfinanzas” en el Perú, uno de los mejores (sino el mejor) de América Latina.
Todo esto expresaba la situación que hemos calificado de ambigüedad; por un lado la pequeña empresa no era parte de las prioridades oficiales, pero por otra parte se creaban muchos programas, aunque sin racionalidad y con escasos recursos. A pesar de que en el discurso de los que diseñaban las políticas económicas, en el MEF y otros organismos, no se le daba la menor prioridad a las pequeñas empresas dentro de las políticas económicas, se expandían las instituciones, los programas y se orientaban recursos hacia el sector. Al final, la realidad tan contundente de este sector se impuso en el ambiente de la política oficial, a pesar de las resistencias ideológicas.
En el gobierno de Alejandro Toledo (2001 – 2006) se inicia un proceso de racionalización de la promoción estatal y privada a las pequeñas empresas: se reforma íntegramente el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), enfatizando las políticas de generación y mejoramiento del empleo, dentro de las que ocupan un lugar central las micro y pequeñas empresas. De esta manera el MTPE se ponía en capacidad de liderar y coordinar al conjunto de instituciones públicas (y privadas) de promoción a las MIPYMEs (Micro, Pequeña y Mediana Empresa). A partir del 2001, se crea el viceministerio del empleo y las MYPEs (micro y pequeña empresa), la dirección general MYPE, se traslada PromPYME al MTPE, se diseña y implementa el Programa Perú Emprendedor, se prepara y promulga la Ley de Promoción a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPEs - Ley 28015) en julio del 2003, dando el marco jurídico necesario. (Buena parte de esta historia de las políticas públicas respecto a las MYPEs se encuentra en el Libro: El mundo de la pequeña empresa, editado por MINCETUR, CONFIEP y COPEME en el 2007).
Durante el actual gobierno de Alan García (2006-2011) se mantienen las orientaciones generales dadas en el anterior; hecho que hay que resaltar puesto que rompe la negativa tradición peruana de aplicar la política del “borrón y cuenta nueva”. Se mantiene el liderazgo del MTPE en la promoción del sector, se amplían los programas de promoción, ahora con el nuevo nombre de “Mi Empresa” (que es la continuidad de Perú Emprendedor), y se da la nueva legislación de promoción a las MYPEs con el DL 1086 del 28 de junio del 2008. En esta norma se enfatiza sobre todo el tema de la formalización de los trabajadores y conductores de las MYPEs pues se recurre al subsidio estatal para asegurar el seguro médico y la jubilación para este vasto sector de la población económicamente activa peruana. (El único error de este gobierno ha sido la desactivación de PROMPYME, cuando todos los países de América Latina tienen poderosas instituciones públicas de promoción al sector).
Sin embargo, y a pesar de estos avances, los recursos destinados al sector siguen siendo muy escasos, sobre todo comparado con los destinados a los programas de alivio a la pobreza, con un claro corte asistencial. Todavía la pequeña empresa no llegaba ser una prioridad dentro de las políticas económica y social del gobierno.
Por eso, el espectacular desarrollo de las pequeñas y micro empresas peruanas, a lo largo y ancho del país, y en particular en los conglomerados de Gamarra (Lima), La Victoria (Trujillo), Juliaca (Puno), Pisco-Ica, se ha producido principalmente por el empuje, capacidad de trabajo y creatividad de los empresarios y empresarias peruanas. Ellos y ellas son los héroes que han hecho posible no sólo resolver sus múltiples problemas económicos familiares y locales, sino también se han convertido en un factor central del desarrollo económico y social del Perú.
El libro del profesor Nemesio Espinoza Herrera se inscribe dentro del esfuerzo de la universidad peruana por apoyar el desarrollo de este pujante sector brindando información y orientaciones muy precisas en los diversos campos de la actividad empresarial para aquellos que, por un lado, se interesan por investigar sobre el sector y, por otro lado, para aquellos que intentan crear su propia pequeña empresa. Se trata pues de una publicación valiosa que será de utilidad para una amplia gama de lectores.
(Ingeniero Industrial y Magíster en economía, ex ministro de Trabajo y actualmente presidente de SASE Consultores).
(Prólogo al libro CREACIÓN Y GESTIÓN DE PYMES)
En el Perú los sucesivos gobiernos se han demorado mucho en apoyar en forma decidida y masiva a las pequeñas empresas. Mientras que en el resto del mundo ellas formaban parte de los principales motores del crecimiento económico y la inclusión social, en nuestro país, hasta muy entrado el siglo veinte seguía siendo el patito feo de la política gubernamental.
Durante el gobierno del general Velasco Alvarado el concepto y la promoción de la pequeña empresa no existía. La ley general de Industrias (18350) dada en 1970 no menciona la palabra pequeña empresa (tampoco menciona la palabra exportaciones) pues prevalecía la idea que sólo las grandes empresas, principalmente estatales y también privadas, eran las que valía la pena apoyar y promover, y que serían ellas las que desarrollarían al país creando riqueza y generando empleo. Era una concepción que se basaba en las teorías de las “economías de escala” y el modelo fordista-taylorista de organización industrial. El asesor principal del Ministerio de Industrias (MICTI) de ese momento, Virgilio Roel, decía que “con 12 grandes proyectos industriales hacíamos la revolución industrial en el país”. En esa ley sí se menciona y recibe tratamiento la artesanía, que era el único que representaba a este sector y que reforzaba la idea que se trataba de actividades tradicionales, poco dinámicas que se apoyaban por razones principalmente sociales.
En realidad la promoción a la pequeña empresa (que incluye a la micro) comienza formalmente en el Perú en la década del 80, con los gobiernos democráticos de Fernando Belaúnde y Alan García. Ambos ponen el tema en la agenda, y si bien todavía no se convierte en prioridad sí empiezan a trazarse políticas, orientarse instituciones y destinar algunos recursos. Es destacable el interés demostrado por el Presidente Belaúnde por las propuestas de E.F. Schumacher, autor de “Lo pequeño es hermoso”, que logró contagiar a miembros de su partido (Acción Popular) y del gobierno. Por el lado del Estado, en esa década se crea la División de Pequeña Empresa y Artesanía en el Banco Industrial del Perú (banco estatal de fomento), y se inicia la primera Caja Municipal en Piura (1982), y por el lado del sector privado, se realizan las primeras investigaciones sobre el sector, mezcladas con el recientemente descubierto fenómeno de la informalidad (En las que destacan las de Hernando De Soto del ILD, José Lanz de la UP, Jorge Vélez de Edaprospo, Daniel Carbonetto y Eliana Chávez del CEDEP , Norma Adams del IEP, F. Villarán de la Fundación Ebert, entre otras), creando el primer programa privado de crédito al sector con Acción Comunitaria (1982), que sería la primera de muchas ONGs dedicadas a la promoción del sector. Durante el gobierno del APRA se crea el IDESI (Instituto de Desarrollo del Sector Informal) con fuerte apoyo de la OIT y del Estado, COFIDE empieza a financiar y asistir al sector, y al final del mismo se da una ley de promoción al sector que intenta organizar las políticas de promoción e instituciones existentes.
En los 90s, con el gobierno de Fujimori se instala la ambigüedad: por un lado lleva como vicepresidente de la República a Máximo San Román, dirigente máximo de la Federación Nacional de la Pequeña Industria (FENAPI), y por otro lado, aplica una política económica neoliberal relativamente ortodoxa que no incluye políticas sectoriales y no reconoce ventajas en la pequeña empresa. Como parte de las reformas estructurales aplicadas en esa época se fortalece el MEF y se debilitan todos los otros ministerios e instituciones sectoriale
s. De todas formas, la pequeña empresa no desaparece del discurso oficial, se mantienen los programas de los 80s, en 1994 se crea el Programa de la Pequeña y Micro Empresa – PPME en el Ministerio de Industria (MITINCI) para liderar el apoyo al sector, y finalmente en 1997 se crea PROMPYME (La Comisión para Promoción de la Pequeña y Micro Empresa) que es de lejos, y hasta hoy, la principal entidad estatal de apoyo al sector. Como se mantenía en la agenda del gobierno y se mencionaba en los discursos oficiales (y siendo un gobierno autoritario en donde los funcionarios quieren quedar bien con el Presidente) casi todos los ministerios e instituciones públicas crearon sus propios programas y proyectos de apoyo al sector; de manera tal que a fines de los 90s existían 22 programas estatales de apoyo a la pequeña empresa, asentados en 9 sectores diferentes (Ver Promoción Estatal a la PYMEs en el Perú, de F Villarán y S. Chíncaro, editado por Swissontact en 1998 en Lima.) sin ninguna coordinación entre sí y sin ningún liderazgo público. Esto significaba, por supuesto, un gran desperdicio de recursos.Por el lado del sector privado, se crea el COPEME: Consorcio de Instituciones Privadas de Promoción a las Micro y Pequeñas Empresas, que empieza con 12 instituciones y rápidamente alcanza las 55. En este período se promulga la nueva ley de bancos que incluye a las Cajas Municipales y Rurales y crea una nueva modalidad, las EDPYMEs, Entidades de Desarrollo de las Pequeñas y Micro Empresas, para facilitar la “graduación” de las ONGs financieras. También se aprueba, por parte del BID, el primer crédito MicroGlobal a COFIDE, dando lugar al “sistema de microfinanzas” en el Perú, uno de los mejores (sino el mejor) de América Latina.
Todo esto expresaba la situación que hemos calificado de ambigüedad; por un lado la pequeña empresa no era parte de las prioridades oficiales, pero por otra parte se creaban muchos programas, aunque sin racionalidad y con escasos recursos. A pesar de que en el discurso de los que diseñaban las políticas económicas, en el MEF y otros organismos, no se le daba la menor prioridad a las pequeñas empresas dentro de las políticas económicas, se expandían las instituciones, los programas y se orientaban recursos hacia el sector. Al final, la realidad tan contundente de este sector se impuso en el ambiente de la política oficial, a pesar de las resistencias ideológicas.
En el gobierno de Alejandro Toledo (2001 – 2006) se inicia un proceso de racionalización de la promoción estatal y privada a las pequeñas empresas: se reforma íntegramente el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), enfatizando las políticas de generación y mejoramiento del empleo, dentro de las que ocupan un lugar central las micro y pequeñas empresas. De esta manera el MTPE se ponía en capacidad de liderar y coordinar al conjunto de instituciones públicas (y privadas) de promoción a las MIPYMEs (Micro, Pequeña y Mediana Empresa). A partir del 2001, se crea el viceministerio del empleo y las MYPEs (micro y pequeña empresa), la dirección general MYPE, se traslada PromPYME al MTPE, se diseña y implementa el Programa Perú Emprendedor, se prepara y promulga la Ley de Promoción a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPEs - Ley 28015) en julio del 2003, dando el marco jurídico necesario. (Buena parte de esta historia de las políticas públicas respecto a las MYPEs se encuentra en el Libro: El mundo de la pequeña empresa, editado por MINCETUR, CONFIEP y COPEME en el 2007).
Durante el actual gobierno de Alan García (2006-2011) se mantienen las orientaciones generales dadas en el anterior; hecho que hay que resaltar puesto que rompe la negativa tradición peruana de aplicar la política del “borrón y cuenta nueva”. Se mantiene el liderazgo del MTPE en la promoción del sector, se amplían los programas de promoción, ahora con el nuevo nombre de “Mi Empresa” (que es la continuidad de Perú Emprendedor), y se da la nueva legislación de promoción a las MYPEs con el DL 1086 del 28 de junio del 2008. En esta norma se enfatiza sobre todo el tema de la formalización de los trabajadores y conductores de las MYPEs pues se recurre al subsidio estatal para asegurar el seguro médico y la jubilación para este vasto sector de la población económicamente activa peruana. (El único error de este gobierno ha sido la desactivación de PROMPYME, cuando todos los países de América Latina tienen poderosas instituciones públicas de promoción al sector).
Sin embargo, y a pesar de estos avances, los recursos destinados al sector siguen siendo muy escasos, sobre todo comparado con los destinados a los programas de alivio a la pobreza, con un claro corte asistencial. Todavía la pequeña empresa no llegaba ser una prioridad dentro de las políticas económica y social del gobierno.
Por eso, el espectacular desarrollo de las pequeñas y micro empresas peruanas, a lo largo y ancho del país, y en particular en los conglomerados de Gamarra (Lima), La Victoria (Trujillo), Juliaca (Puno), Pisco-Ica, se ha producido principalmente por el empuje, capacidad de trabajo y creatividad de los empresarios y empresarias peruanas. Ellos y ellas son los héroes que han hecho posible no sólo resolver sus múltiples problemas económicos familiares y locales, sino también se han convertido en un factor central del desarrollo económico y social del Perú.
El libro del profesor Nemesio Espinoza Herrera se inscribe dentro del esfuerzo de la universidad peruana por apoyar el desarrollo de este pujante sector brindando información y orientaciones muy precisas en los diversos campos de la actividad empresarial para aquellos que, por un lado, se interesan por investigar sobre el sector y, por otro lado, para aquellos que intentan crear su propia pequeña empresa. Se trata pues de una publicación valiosa que será de utilidad para una amplia gama de lectores.
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